Відносини, що виникають у процесі
складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів потребують належного
правового захисту, зважаючи на суспільне призначення бюджету як плану
формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і
функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади
Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом
бюджетного періоду. Саме тому неналежне наповнення бюджету залишається однією з
найгостріших проблем захисту інтересів держави, ставить під загрозу
фінансування соціальних видатків, державних програм та дотримання прав
громадян.
Проблема охорони та захисту
бюджетних відносин є комплексною. Її вирішення визначається належним правовим
регулюванням, а також ефективною правоохоронною та правозахисною діяльністю.
Провідну роль у системі суб`єктів, що здійснюють контроль за дотриманням
бюджетного законодавства, посідають Міністерство фінансів України, Рахункова палата,
яка є постійно діючим органом контролю, що утворюється Верховною Радою України,
Державна фінансова інспекція, що утворена шляхом реорганізації Головного
контрольно-ревізійного управління України, контрольні повноваження щодо
надходжень податків, зборів має Державна податкова служба України. Крім того,
певні контрольні функції реалізують інші суб’єкти бюджетного процесу у межах
повноважень, наданих чинним законодавством. Проте їх діяльність здебільшого не
пов’язана безпосередньо із правовою охороною та правозахисною діяльністю, на
відміну від органів внутрішніх справ, Служби безпеки України, податкової
міліції та ін.
У системі суб`єктів правової охорони
і захисту бюджетних відносин належне місце посідає прокуратура.
Слід зазначити, що у наукових
дослідженнях проблеми вдосконалення правозахисної діяльності прокурора у
бюджетній сфері взагалі не приділялась увага. Якщо звернутись до наукового
доробку вітчизняних і російських вчених, можна зазначити, що вони аналізували,
здебільшого, загальні питання вдосконалення правового статусу прокурора у
системі органів державної влади або його правосуб`єктності у окремих видах
суспільних відносин, як правило, з питань захисту прав і свобод громадян, у
тому числі – і в адміністративних судах, у виконавчому провадженні, у
цивільному судочинстві.
Для визначення специфіки
правозахисної діяльності прокурора у сфері бюджетних відносин слід спочатку
встановити специфіку таких відносин, а також ті загальнообов’язкові правила, що
становлять предмет зазначеної діяльності.
Бюджетним кодексом України
окреслено коло відносин, які ним регулюються. Відповідно ст. 1 зазначеного
кодексу, до них відносяться не лише відносини, які виникають у процесі
складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, але й звітування про їх
виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також питання
відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Враховуючи цю норму,
відносини, які врегульовані зазначеним кодексом, можуть бути поділені на чотири
групи за ознакою їх спрямованості: а) щодо формування бюджету; б) щодо
виконання бюджету; в) контролю у сфері бюджетних відносин; г) відповідальності.
Відповідно такого поділу, доцільно систематизувати і ті загальнообов`язкові
правила, якими визначено правовий режим відповідних відносин, на підставі,
насамперед, норм Бюджетного кодексу України.
На перший погляд, виділення
загальнообов’язкових правил, якими визначено правовий режим бюджетних відносин,
не викликає особливих застережень. Проте науковці неодноразово звертали увагу
на колізійність, проблемність законодавчого врегулювання вже на рівні дефініцій
та на рівні складових бюджетної системи. Так, Л.К. Воронова вказує про втрату
свого значення одного з базових понять бюджетного права – поняття «бюджет».
Вчена підкреслює, що тепер «бюджети» мають усі централізовані фонди, що
суперечить статтям 96, 138, 142 та 143 Конституції України та ст. 5 Бюджетного
кодексу України, де чітко виписано, що бюджет може бути державним або місцевим.
Згідно Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування»,
план утворення і використання цільового страхового фонду, що формується за
рахунок страхових внесків до солідарної системи та надходжень з інших джерел,
називається бюджетом Пенсійного фонду. Зважаючи на вказане логічно додати до
складових бюджетної системи й бюджет Пенсійного фонду. Вчена підкреслює
наявність інших вад правового регулювання бюджетних відносин, зокрема вказане
стосуються термінів «бюджетне призначення», «бюджетне асигнування», «бюджетний
устрій» тощо.
Систематизація загальнообов’язкових
правил, що регламентують бюджетні відносини, може бути проведена за різними
критеріями: законодавчим, що здійснюється на підставі норм Бюджетного кодексу
України, та доктринальним, що здійснюється, враховуючи існування процесуальної
форми бюджетних відносин. Здійснення систематизації відносин у бюджетній сфері
доцільно, зважаючи на існування специфіки правозахисної діяльності прокурора,
залежно від того виду відносин у бюджетній сфері, які є предметом вказаної
діяльності. Однак, з метою виділення особливостей правозахисної діяльності
прокурора, доцільно спиратись на систематизацію, основу якої складають норми
Бюджетного кодексу України.
Форми правозахисної діяльності
прокурора доцільно виділити, насамперед, на підставі тих відносин, у межах яких
вони застосовуються (реалізуються): матеріальні та процесуальні. Відповідно
останню форму – процесуальну – доцільно поділити на судову і позасудову. Судова
процесуальна правозахисна форма реалізується прокурором як суб’єктом
судочинства в усіх видах судових процесів: кримінальному, цивільному,
господарському, адміністративному. Це означає наявність у прокурора відповідної
процесуальної правосуб’єктності. Позасудова процесуальна форма стосується
правосуб’єктності у процесі розгляду скарг громадян. Стосовно матеріальної
форми правозахисної діяльності прокурора, вона реалізується у відносинах, що
виникають з приводу здійснення прокурором перевірок, винесення правозахисних
приписів.
У відносинах щодо формування та
виконання бюджету прокурор має право застосовувати усі заходи правового
захисту, передбачені законодавством та здійснювати такий захист в усіх формах.
Стосовно відносин з контролю за дотриманням бюджетного законодавства прокурор
виступає одним із суб`єктів провадження контрольних дій, а також здійснює
правозахисну діяльність у матеріальній формі шляхом винесення правозахисних
приписів. У відносинах з контролю за дотриманням бюджетного законодавства та
відповідальності за порушення бюджетного законодавства правозахисна діяльність
прокурора здійснюється, здебільшого, у формах, що передбачають гарантування
законності при реалізації державними органами контрольних та юрисдикційних
повноважень.
Старший слідчий прокуратури
Кремінського району
молодший радник юстиції Д.В. Верич |
